Dienst Kijk- en Luistergeld : Een voorbeeld van outsourcing met de overheid. "In het kader van de fraudebestrijding slaagde Cipal erin met de hulp van het media-advies bureau MERS de ontduiking in Vlaanderen in kaart te brengen."

Toespraak door Wivina Demeester,
Vlaams minister van Financiën, Begroting en Gezondheidsbeleid
ter gelegenheid van
het seminarie “outsourcing : ervaring en knelpunten”

“ Dienst Kijk- en Luistergeld : Een voorbeeld
van outsourcing met de overheid “
Brussel, 17 oktober 1997

Financieel Economische Tijd en
Caestecker, Lievens, Martens & Partners.

Slide 1



1) INLEIDING

De outsourcing van belastingsinning lijkt op het eerste zicht een contradictio in terminis te zijn. Wie aan de overheid denkt, denkt vrijwel onmiddellijk aan ‘belastingen’. In de perceptie van de bevolking lijkt belastinginning een typische kerntaak van de overheid te zijn. Nochtans blijkt uit de geschiedenis dat overheden pas vrij laat zelf hun belastinginning hebben georganiseerd.

De Franse historicus Fernand Braudel beschrijft hoe omstreeks het begin van de 18de eeuw vele overheden met vallen en opstaan onderzochten op welke wijze de belastingen het meest efficiënt en kosteneffectief konden worden geïnd in een maatschappij die bijzonder snel aan het veranderen was.

Land-eigendom en landopbrengsten werden stilaan verdrongen als eerste en voornaamste bron van inkomsten en dus van belastingen. De overheden moesten dan ook op zoek gaan naar andere manieren om bij hun reeds veelgeplaagde onderdanen meer belastingsgeld te kunnen vinden. Maar waar konden die nog gevonden worden in een samenleving waar vrijwel alles reeds belast was. Er bestond een vorm van wat nu in het modern jargon “road pricing” zou heten : op de drukste wegen werd het transport getaxeerd. Er bestond omzettaksen, er bestonden invoertaksen. Maar de baten waren laag. De kosten voor de inning daarentegen zeer hoog. Bovendien waren de producten, die getaxeerd werden, meestal ook levensnoodzakelijke goederen. De rest van de goederenproduktie, porselein, spiegels etc.. was immers ofwel te klein om te taxeren ofwel bestemd voor afnemers met ruime belastingvrijstellingen zoals de clerus en de adel.

Een voor de hand liggend product om te gaan taxeren was zout. Zout was in die tijd een van de belangrijkste consumptiegoederen voor de modale burger, het werd gebruikt in de meest uiteenlopende voedingswaren. De productie was bovendien relatief goed controleerbaar. Maar de belasting erop was zo hoog, dat het zout zelf zeer duur was. Zo duur dat, toen Lodewijk XIV besliste om de zoutbelasting nog maar eens te verhogen, dit leidde tot stevige rellen en boerenopstanden.

Slimme overheden gingen de weg op van wat wij in moderne taal noemen “efficiëntie-verbetering in het bestuurlijk apparaat”. Een treffend voorbeeld is de organisatie van de inning van de Engelse zoutbelasting. Ongeveer driehonderd jaar terug besliste de Engelse overheid om de inning van de zoutbelasting te ‘nationaliseren’. Voorheen werd de inning van belastingen vaak overgelaten aan het concreet initiatief van particulieren die optraden als geldschieters en financiers van de staat. Er bestonden immers vele systemen van wat wij noemen “alternatieve financiering” : wegen en bruggen bijvoorbeeld werden aangelegd en onderhouden door privé-personen, die daarvoor tol konden innen.

Op het einde van de 17e eeuw werd dat systeem in Engeland gewijzigd : voortaan zouden door de koning aangeduide, staatsambtenaren belastingen en accijnzen zelf gaan ontvangen. De bedoeling van deze nationalisatie was niet zozeer het opdrijven van de efficiëntie van de inning op zich, maar wel het stopzetten van de praktijk van de schaamteloze afroming van de inkomsten van de staat door de particuliere ontvangers. O ok vandaag durven kwatongen al eens beweren dat bv. notarissen al eens een oogje zouden dichtknijpen bij de bepaling van verkoopswaarden, zodat hun cliënt minder belastingen, maar iets meer ereloon betaalt. Blijkbaar was dit vroeger echter schering en inslag.

De nationalisering van de belastinginning in Engeland gaf automatisch aanleiding tot een fikse verhoging van de efficiëntie van de inning en dus van de belastingen, zonder de belastingdruk zelf te verhogen. Door de staatsinkomsten veilig te stellen kwam er in Engeland meer geld beschikbaar voor de koloniale oorlogvoering en de uitbouw van de infrastructuur voor de nakende industriële revolutie. Tegelijk bleef er voldoende geld in de private economie, waardoor langzaamaan de kapitalen werden verzameld, waarmee de geweldige investerings-push, die op gang kwam vanaf de jaren 1780 kon worden gefinancierd.

De andere grote staat van dat ogenblik, Frankrijk, wachtte nog veel langer om de stap tot nationalisatie te zetten. De openbare financiën hingen tot aan de Franse revolutie eveneens af van tussenpersonen die zorg droegen voor de ontvangsten. Deze belastingspachters stortten grote borgsommen, waarop zij dan rente ontvingen. Volgens de voorwaarden van hun contract betaalden zij een vast deel van hun belastingontvangsten uit aan de koning. In werkelijkheid ontving de koning slechts een fractie van de potentiële jaarlijkse inkomsten. De Franse monarchie was dan ook tot de vooravond van de Franse Revolutie overgeleverd aan particuliere belangen, omdat zij bleef vasthouden aan het principe van “outsourcing” van de belastingen.

Sinds die periode groeit bij vrijwel iedere staat de overtuiging dat belastinginning alleen door de overheid kan georganiseerd worden. En toch, tweehonderd en zeven jaar na de Franse Revolutie beslist de Vlaamse Regering om de inning van een gedeelte van haar belastinginning terug aan derden uit te besteden. Een wereldprimeur of een historische vergissing ? Hierop wil ik na deze historische inleidng wat dieper ingaan.

Eerst zou ik nader willen ingaan op de theorie van de outsourcing zelf. Vervolgens bekijken we dan de outsourcing van het Kijk- en Luistergeld zelf. En ten slotte kijken we naar de toekomst en vragen ons af of de Vlaamse Gemeenschap kan doorgaan op de weg van de outsourcing.



2) DE THEORIE VAN DE OUTSOURCING

Slide 2 : zelf doen vs outsourcen

Uitbesteden is een populair begrip geworden. In feite zijn vele mensen actieve ‘uitbesteders’. We besteden onze kinderen uit aan een onthaalmoeder, steeds meer gezinnen besteden een deel van het huishouden uit aan een poetsvrouw, iemand die de was en de strijk doet, iemand die de tuin onderhoudt... Het is voornamelijk tijdsgebrek, maar soms ook een gebrek aan competentie die steeds meer mensen aanzet tot de beslissing van het uitbesteden van diverse taken.

Kijken we naar het bedrijfsleven, dan neemt het fenomeen van de outsourcing echter meer spectaculaire proporties aan. Quasi alle functies die men in een organisatie kan onderscheiden, komen voor outsourcing in aanmerking. De vraag of dit een goede zaak is, hangt vaak af van het standpunt van waaruit men naar de feiten kijkt. Voor de uitbesteder zijn er ogenschijnlijk meer voordelen van uitbesteding te onderkennen dan voor hen die de functie die uitbesteed wordt vervullen. Nochtans zou ik vandaag eveneens willen benadrukken dat outsourcing ook positieve aspecten kan hebben voor deze laatsten.

Outsourcing kan worden gedefiniëerd als "de contractuele overdracht van een welbepaalde cluster van activiteiten naar een derde partij waarbij een aanzienlijk deel van de controle over de beslissingen over deze activiteiten of diensten wordt afgestaan aan deze derde partij". Daartegenover staat ‘insourcing’. Bij insourcing blijft een groot deel van de controle over de beslissingen bij de oorspronkelijke partij die haar activiteiten of diensten overdraagt. Meestal maakt men een meer praktisch onderscheid tussen out- en insourcing door te verwijzen naar het feit of de controle over de activiteiten buiten of binnen de organisatie wordt behouden.

slide 3 : welke vormen ?

Men kan vervolgens outsourcingcontracten als aankoopfenomeen verder gaan differentiëren naar de stijl en focus. De aankoopstijl varieert tussen twee uitersten.
Aan de ene kant zijn er de zuivere transacties die men afsluit: eenmalige contracten die reeds voldoende detail bezitten om als referentiedocument te dienen. Anderzijds zijn er aankopen van relationele aard te onderkennen die minder gedetailleerd zijn, maar waarbij beide partijen er van uitgaan langere tijd met elkaar zaken te doen.

Wat de focus betreft kan het input-aspect belangrijk zijn, en dan koopt de onderneming hardware, software of kennis in. Is men echter voornamelijk op output gefocused, dan verwacht de onderneming dat de leverancier vooraf gespecificeerde prestaties zal leveren.

Beide dimensies leveren ons een classificatieschema op dat u op de slide terug vindt.

Teruggrijpend naar onze eerdere definities zal u merken dat het insourcen zich eerder links van de 'zogenaamd neutrale' in-house positie bevindt en het outsourcen aan de rechterzijde. Met dit eenvoudige schema kan u alle vormen van uitbesteden positione-ren.
Als dusdanig hebben de dimensies praktische relevantie.

Met een buy-in strategie lossen organisaties tijdelijke noden in, zoals de aanwerving van programmeurs met specifieke expertise tijdens een project. Bij een contracting-out moet de leverancier in zijn totaliteit een resultaat aanreiken. Deze strategie is meest succesvol wanneer de onderneming haar noden kan definiëren in een waterdicht en volledig gedetailleerd contract.

Met een bevoorrechte leverancier worden relaties onderhouden om gebruik te kunnen maken van zijn expertise en faciliteiten. Bijvoorbeeld, een onderneming vraagt informatici aan een leverancier enkel op het moment dat ze er nood aan heeft. Op deze wijze bespaart de onderneming kostbare tijd om offertes aan te vragen. De leverancier, die optreedt voor meerdere opdrachtgevers, is verzekerd van een quasi-continue stroom van opdrachten. Met een bevoorrechte contract-out wil men - aan beide zijden - risico's beperken door gemeenschappelijke doelen na te streven.

De organisatie van de activiteiten die binnenshuis blijven is een cruciale taak, zelfs wanneer quasi 80% van de activiteiten is uitbesteed. Ondernemingen kunnen op lange termijn serieuze problemen ondervinden wanneer de volgende expertise niet meer binnenshuis aanwezig is:
* de expertise om de toestand van het eigen IT-potentieel in te schatten
* de expertise om de IT-noden zoals ze door het top-management worden ervaren te kunnen achterhalen
* en de expertise om op een geschikte wijze naar de markt gaan, offertes en contracten inzake de IT-sourcing te specificeren en de contracten op te volgen.

Nochtans stellen we meer en meer vast dat zelfs het opstellen van offertes wordt uitbesteed aan gespecialiseerde organisaties.


Slide 4 : welke IT-systemen ?

De volgende vraag die men bij overweging van outsourcing kan stellen is uiteraard de vraag: welke activiteiten komen voor outsourcing in aanmerking. Grosso modo vallen die voor de IT-functie uiteen in drie grote groepen: beheer, ontwikkeling en onderhoud van informatiesystemen. Meer specifiek gaat het dan over volgende activiteiten: PC-aankoop en onderhoud, training en ondersteuning, software-ontwikkeling, back-up systemen, telecommunicatienetwerken, software onderhoud, datacenter management, systeem architecturen.

Op welke wijze deze activiteiten zouden kunnen worden ge-outsourced hangt af van twee zaken: in welke mate zijn de activiteiten kritiek voor het succes van de organisatie en in welke mate worden de activiteiten gebruikt om zich te differentiëren van anderen. Voor kritieke differentiërende systemen wordt aangeraden om selectief een aantal activiteiten binnenshuis te behouden en andere uit te besteden onder de vorm van in- of outsourcing.

Men moet hierbij oppassen de kritieke differentiërende systemen niet al te snel te vereenzelvigen met gesofisticeerde high-tech-applicaties die geen enkele andere organisaties heeft. Een goed werkend financieel systeem met een degelijke informatietechnologische ondersteuning van de bv. de boekhouding en cash management is van onschatbare waarde voor onder andere onze Vlaamse overheid.

Slide 5 : welke contracten ?

De vorm die het contract tenslotte aanneemt kan eveneens variëren in functie van de specifieke noden van de organisatie. Voor welke contractvorm uiteindelijk gekozen wordt, hangt af van het antwoord op een aantal vragen. Enkele voorbeelden zijn de volgende:

* Willen we het product of de dienst in de verre toekomst nog zelf produceren?
* Kunnen we technologie of know-verkrijgen via licenties zodat we op continue basis verzekerd zijn van een zekere output?
* Kunnen we de dienst of het product al kant-en-klaar kopen en is dit houdbaar op langere termijn?
* Kunnen we gemeenschappelijk ontwikkelingsprojecten opzetten voor producten of diensten zodat we zeker zijn dat we het beste resultaat krijgen?

Het antwoord op deze vragen is relevant, maar een andere vraag blijft nog steeds onbeantwoord : waarom is dit alles nodig ? (Moeder,) waarom sourcen we ?

In grote lijnen kan dit als volgt beantwoord worden. Vele organisaties hebben onder economische druk hun diversifcatiestrategieën die populair waren in de jaren ‘70 en begin jaren ‘80 moeten opgeven om zich meer te focussen op kerncompetenties. Als gevolg daarvan kwam onmiddellijk de IT functie onder druk te staan. Topkaders beschouwen IT vaak als een niet-kern competentie (in welke ondernemingen zetelen IT-directeurs in de directieraad?). Men is veelal van oordeel dat IT leveranciers meer schaalvoordelen en technische expertise bezitten om IT-diensten te leveren.
Op basis van die redenering, expertise en kritische massa van de eigen IT-functie binnen de onderneming, worden leveranciers meestal dan ook beoordeeld zoals volgende slide aantoont (SLIDE). Te kleine IT-afdelingen met een middelmatige tot slechte expertise, daar wil men van af, dus wordt er ge-outsourced. Beschikt men daarentegen wel over een sterk bemand en professioneel kader dan kan dat enkel maar versterkt worden door bijkomende expertise in te sourcen.

Zonder hier in detail op in te gaan zijn er verschillende factoren die de outsourcing beslissing beïnvloeden. Deze factoren hebben zowel betrekking op zakelijke aspecten (zoals return on investment, competitieve voordelen door IT, strategische heroriëntatie van de activiteiten, ed.) als op meer technologische aspecten (uitbouw van een moderne IT-infrastructuur, upgrading van het informaticapersoneel, enzovoort)..

Outsourcing moet meer zijn dan kostenbesparend. Problemen lost men niet op door ze door te schuiven. Zo moeten slecht presterende entiteiten waarvoor outsourcing overwogen wordt, tegelijkertijd fundamenteel geanalyseerd en eventueel gere-engineered worden wat betreft hun interne processen. Ook de bestaansreden op zich van bepaalde functies moeten kunnen in vraag gesteld worden.

En hiermee komen we bij het volgende deel van uiteenzetting: wat betekent dit nu concreet voor de overheid, in casu de Vlaamse overheid ?

Slide 6 : OESO-tendensen

Overheden in OESO landen worden heden ten dage geconfronteerd met vragen die dwingend zijn en moeten beantwoord worden.

Er is een toenemende tendens waarneembeer tot loskoppeling of desaggregatie van overheidsorganisaties in kleinere onderdelen. We spreken dan van privatiseringen, verzelfstandiging en ook outsourcing. Hiermee samenhangend is er ook een trend naar decentralisatie van verantwoordelijkheden waarneembaar.

Ambtenaren worden verplicht hun administraties te managen zoals hun partners in de private sector. De overheidsmanager is daarbij aansprakelijkheid voor resultaten die door zijn administratie moeten bereikt worden. Door het afsluiten van persoonlijke contracten, zogenaamde prestatie-overeenkomsten, tussen bv. directeur-generaal en een bevoegde minister worden prikkels gegeven om een noodzakelijke mentaliteitswijziging door te voeren.

In deze overeenkomsten wordt niet enkel concreet omschreven welke outputs de overheidsmanager dient te leveren maar ook wat zijn verwachte bijdrage is aan ruimere maatschappelijke problematieken zoals bv. de mobiliteit, het milieu of de gezondheid.
Het vastleggen van de outputs of prestaties, en de beslissing waar en door wie ze zullen worden gerealiseerd, blijft de primaire bevoegdheid van de minister.

OESO-experten wijzen er op dat in vele landen de grootte van het overheidsapparaat, uitgedrukt in percentage van het BNP, te groot is. Ten tweede stellen zij dat kerntaken en niet-kerntaken van de overheid dringend herbekeken dienen te worden in die zin dat de diensten die de overheid momenteel zelf verzorgt eventueel ook in partnership met andere overheden en met de private sector kunnen worden uitgevoerd of zelfs in coproductie met de burger-klant.

Om tegemoet te komen aan deze bekommernissen moet elke overheid concreet nagaan hoe ze haar interne structuur en functioneren beter kan organiseren en financieren. De introductie van prestatiegerichte managementtechnieken zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering als de beleidsevaluatie moeten hiertoe bijdragen.

Boeken zoals ‘Reinventing Government’ hameren op professioneel management, nadruk op outputs, expliciete standaarden en prestatiemaatstaven, ene grotere competitie tussen overheden en privé en bovenal het transfereren van managementprakijken uit de publieke sector. Christopher Pollit een Oxford academicus die momenteel een sabbatical leave heeft op de KU-Leuven wijst op de gevaren van deze opvattingen die hij onder het label 'new managerialism' categoriseert. De publieke sector heeft wel degelijk differentiële karakteristieken als de private sector. Wat de IT functie betreft stelt hij dat niet enkel de normen inzake rendabiliteit van informatiesystemen wel eens durven te verschillen, het zijn vooral de politieke en wettelijke kaders die maken dat het ontwikkelen en managen van IT in overheidsorganisaties een particuliere taak is. IT managers moeten onder een andere tijdshorizon werken dan hun collega's uit de private sector. Vaak zijn zij voor ontwikkelingsprojecten gebonden aan legislaturen.

Men kan zich ook vragen stellen in welke mate overheden wel het recht hebben om overheidstaken uit te besteden aan private organisaties. Verschillende auteurs wijzen op het gevaar van uitholling van de staat wanneer een aantal essentiële taken worden uitbesteed. Voorstanders van privatisering benadrukken efficiëntie, effectiviteit en klantentevredenheid als relevante criteria voor de selectie van de wijze van dienstverlening.

Er is echter een grote ‘maar’ : burgers zijn geen klanten. Klanten kiezen tussen producten, burgers hebben rechten en plichten en beslissen bovendien ook wat de overheid concreet moet doen met de ontvangen belastinggelden. De overheid heeft in het verleden vele taken op zich genomen, juist omdat de private sector ze niet kon of niet wilde op zich nemen. Hier botsen twee waarden met elkaar, met name rechtvaardigheid versus efficiëntie.

De organisatie van het overheidsapparaat en de mate waarin men daarin wil outsourcen hangt daarom strikt samen met de visie die een regering heeft op de wijze waarop zij haar overheidsapparaat wil organisaten. Landen zoals de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Australië en Nieuw-Zeeland steunen sterk op het marktprincipe. De private sector treedt in competitie met de overheid voor de uitvoering van essentiële overheidstaken, bv. het beheren van gevangenissen, hospitalen scholen, posterijen enz... .

Andere landen daarentegen steunen op andere fundamentele principes. Frankrijk is gebaseerd op een systeem van rechten. Als voorbeeld van de Latijnse traditie inzake overheidsmanagement zal het dan ook andere criteria hanteren bij outsourcing-beslissingen. België steunt eerder op een systeem van rechten en plichten. Het balanceert als dusdanig tussen verschillende alternatieve structureringswijzen.

In Vlaanderen opteert de Vlaamse regering voor ene meer marktgerichte aanpak, zonder evenwel fundamentele principes inzake rechtszekerheid van het overheidspersoneel te negeren. Toch merken we dat ook Vlaanderen meer en meer opschuift in de richting van het Angelsaksisch model met nadruk op een ‘competitive tendering en contracting’ van overheidsdiensten.

Het is hierbij uiteraard niet de bedoeling dat Vlaanderen een holle staat zou worden. Een aantal fundamentele vragen moeten we dan ook steeds voor ogen blijven houden. Deze vragen vormen ook de achtergrond voor de gevalstudie van de uitbesteding van het Kijk- en Luistergeld


3. DE OUTSOURCING VAN HET KIJK- LUISTERGELD

1. Het kijk- en luistergeld als financiële vergoeding voor een openbare dienst nl. radio en televisie

Het kijk- en luistergeld is bij iedereen bekend. Voor velen was het kijk- en luistergeld de tweede kennismaking met de fiscaliteit, na de ondertussen reeds verdwenen, fietsplaat. Toen de eerste spaarcenten aan een stereoketen werden besteed, diende tot voor de wet van 13 juli 1987, in de winkel een formulier voor het luistergeld ingevuld te worden.
Gelukkig kon vader of moeder dan wel als koper opgegeven worden zodat aan het luistergeld kon ontsnapt worden. Het Kijk- en Luistergeld is vergroeid met de medium radio en televisie. Beide zijn even oud. Radio en televisie maken was een taak die exclusief aan de overheid was voorbehouden. De financiering hiervan gebeurde door een specifieke belasting. Zo dateert de eerste wet van 20 juni 1930. In 1958, nauwelijks vijf jaar na de start van de openbare televisie, werd het luistergeld uitgebreid met het kijkgeld. Toen ook kleurentelevisie mogelijk werd begin jaren 70, werd een verhoogd bedrag voor een kleurentelevisie ingevoerd.

Het Kijk- en Luistergeld is geen louter Belgisch fenomeen. Het bestaat in de meeste Europese landen. In al deze landen was het de overheid die het initiatief nam om radio en televisie te maken. Radio en Televisie waren op het Europese Continent collectieve goederen waarvoor de Overheid moest zorgen.

In de volgende slide (SLIDE) kunt u vaststellen dat op Ijsland (heel kleine bevolking) en Oostenrijk na, België het hoogste kijk- en luistergeld heft van gans Europa.

In de Verenigde Staten waar radio en televisie steeds een privé-initiatief zijn geweest, bestaat geen Kijk- en Luistergeld. Ondertussen hebben ook in Europa radio en televisie hun statuut van collectief goed verloren. Het aantal commerciële zenders dat we ontmoeten bij het zappen, ligt hoger dan het aantal publieke omroepen. Het Kijk- en Luistergeld is dan ook verworden tot een gewone belasting. Er is geen rechtstreeks individueel aanwijsbare tegenprestatie van de overheid meer die evenredig is aan de betaalde som.

2. De eigen inning van het Kijk- en Luistergeld door de Vlaamse Gemeenschap

De inning van het Kijk- en Luistergeld werd in België toevertrouwd aan de Regie voor Telefoon en Telegrafie. Deze feitelijke toestand werd pas geregulariseerd bij Ministerieel Besluit van 31 december 1975.
De R.T.T. werd omgevormd tot “Belgacom” door de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven. De Vlaamse Gemeenschap was niet echt ontevreden van de prestaties van Belgacom; maar echt tevreden was zij toch ook niet. De inningskosten vertoonden de neiging om continu boven de inflatie uit te stijgen. De geleverde informatie was schaars. Er bleven twijfels over de doeltreffendheid van de inning. De klantentevredenheid - belastingbetalers zijn immers ook klanten - was niet optimaal. Allemaal klachten die zo vaak geassocieerd worden met een overheidsorgaan.

Toen Belgacom, onder druk van de buitenlandse investeerders de beslissing nam om niet langer het kijk- en luistergeld te innen voor de Gemeenschappen, had men allicht gedacht dat de Gemeenschappen het bestaande personeel, de bestaande organisatie en de bestaande procedures zonder meer zouden overnemen - en zoals zo vaak bij de overheid gebeurt - zeer zachtjes aan wat zou moderniseren. Maar de Vlaamse overheid oordeelde er anders over. De Vlaamse regering nam, eind juli 1996, amper 11 maand geleden, de beslissing om de inning van het Kijk & Luistergeld uit te besteden. Deze beslissing werd genomen vanuit het oogpunt van efficiëntie. Niet minder, maar ook niet meer. Belastingen innen is eigenlijk geen kerntaak voor de Vlaamse overheid. De kerntaak van de overheid bestaat erin de samenleving te begeleiden op de weg naar een stabiele sociaal-economische groei. Daarvoor is geld nodig, dat is juist. Maar dat geld - de belastingen - is slechts een hulpmiddel om deze overheidsfunctie waar te maken. Dus is de eerste plicht van de overheid niet een belastingsadministratie uit te bouwen, maar om de belastinginning zo efficiënt mogelijk te organiseren.

Deels tegen de zin in van haar eigen administratie, besliste de Vlaamse overheid om het kijk- en luistergeld niet door de eigen administratie te laten innen, maar op zoek te gaan naar een privé-partner. De directe reden voor deze “outsourcing” was driedubbel. Binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap was weinig know how aanwezig m.b.t. de inning van belastingen. Deze inning erbij nemen veronderstelde de uitbouw van een nieuwe structuur, die - zoals zo vaak gebeurt - dan meteen zijn eigen doelstellingen zou beginnen te volgen. Maar dat was niet de bedoeling van de Vlaamse Regering. Die was primair op zoek naar efficiëntie, doeltreffendheid en klantvriendelijkheid... elementen die weliswaar ook binnen een Ministerie kunnen uitgebouwd worden, maar er vaak langzamer tot stand komen.

Ten tweede was de informatica-omgeving van de Dienst Kijk- en Luistergeld zwaar verouderd. Er diende in elk geval een nieuwe toepassing voor de inning en invordering uitgewerkt te worden. Ook dit is een activiteit die aan een derde moet uitbesteed worden.

Ten derde wijken de personeelsstatuten van de Dienst Kijk- en Luistergeld en het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap zo sterk van elkaar af dat het quasi-onmogelijk was om de bestaande personeelsleden van de Dienst Kijk- en Luistergeld via de weg van geleidelijkheid te integreren binnen de bestaande structuur van de Vlaamse overheid.

Dit alles leidde tot de beslissing om de inning toe te vertrouwen aan een bedrijf, dat in staat was grote belastings-applicaties te schrijven op korte termijn, de noodzakelijke bedrijfsorganisatorische bekwaamheden in-huis had en kansen bood aan het bestaande personeel zich in een nieuwe bedrijfsomgeving en bedrijfscultuur te kunnen ontplooien.

Dit was geen makkelijke beslissing. Voor de inning van belastingen is outsourcing juridisch immers niet zo evident. Door de jaren heen is er een wetgeving en jurisprudentie gegroeid, waardoor een belasting, die terecht een prerogatief is van de wetgevende macht, quasi automatisch met een overheidstaak wordt geassocieerd. En zelfs al zou bedrijfslogica stellen dat het aangewezen is om taken over te dragen aan een contractant, de wetgeving primeert hoe dan ook.

Het recht holt wel voortdurend achter de feiten aan, maar men kan er niet omheen. De taken die de wetgevende macht uitdrukkelijk aan de uitvoerende macht delegeert, komen dus niet voor outsourcing in aanmerking. Daarom zullen de aanslag, de controle, de inning zelf en de dwanginvordering dan ook niet aan een derde kunnen worden toevertrouwd. Maar wat wel kan, is deze taken limitatief te bekijken en de ondersteunende en administratieve taken, die wel door een derde kunnen waargenomen worden, binnen de wettelijke grenzen, maximaal te omschrijven. Dat is wat de Vlaamse Regering heeft gedaan : de ondersteunende taken werden zo ruim mogelijk omschreven in het bestek.

Voor deze taken diende de inschrijver bereid te zijn een resultaatsverbintenis of prestatieovereenkomst te onderschrijven. Want al is de toegevoegde waarde van de contractant relatief beperkt, ca. 500 mln F. /per jaar, de schade, die de Vlaamse Gemeenschap kan oplopen indien de contractant zijn verplichtingen niet of relatief slecht nakomt, zijn veel groter en lopen op tot 15 mld F. per jaar, dertig maal groter dan de contractwaarde. De klassieke boete, die erin bestaat een deel van de vergoeding in te houden, had dan ook geen zin. Dus moesten er strikte prestatieverbintenissen worden opgelegd, met draconische strafbepalingen als deze prestaties niet behaald worden.

Het vervolg kent iedereen. Op basis van de resultaten van harde concurrentie en al even harde onderhandelingen besliste de Vlaamse regering op 28 januari 1997, exact vijf maand na haar princiepsbeslissing om de inning te outsourcen, het contract voor een periode van 5 jaar toe te wijzen aan Cipal.

Gedurende een eerste periode van twee jaar zal de Vlaamse Gemeenschap het bestaande personeel van de Dienst Kijk- en Luistergeld “huren” van de Belgische Staat en deze personeelsleden aan Cipal ter beschikking stellen. Vanaf het derde tot en met het vijfde jaar draagt Cipal de volledige verantwoordelijkheid en moet ze zelf instaan voor de aanwerving en betaling van het personeel.

Het is uiteraard nog te vroeg om het echte resultaat van deze operatie te kunnen beoordelen. Toch spreken enkele cijfers nu reeds voor zich. Aan Belgacom diende de Vlaamse Gemeenschap in 1995 ongeveer 435,6 miljoen BEF (excl. BTW) te betalen voor de inning. Het jaar 1999 is eerste jaar dat de volledige lasten door Cipal dienen gedragen te worden. Daarbij werd met Cipal een vast bedrag overeengekomen van 346,9 miljoen BEF of zo’n 90 miljoen minder. Bovendien stegen de bedragen van Belgacom jaarlijks met om en bij de 4%. In het contract met Cipal wordt enkel de personeelskost jaarlijks geïndexeerd volgens het regime dat van toepassing is voor de personeelsleden die in openbare dienst werken. De volgende slide geeft de vergelijking tussen Cipal en Belgacom aan :



Daarenboven investeert de Vlaamse Gemeenschap in een eigentijdse IT-toepassing voor de inning van belastingen. De toepassing kan - in een latere fase - ook voor andere belastingen worden gebruikt.

U zult ongetwijfeld ook reeds gemerkt hebben dat ook de strijd tegen het zwartkijken één van de elementen is van het outsourcingscontract. Cipal kreeg op de opdracht mee om anti-fraude technieken te ontwikkelen en een mediacampagne te organiseren. In het kader van de fraudebestrijding slaagde Cipal erin met de hulp van het media-advies bureau MERS de ontduiking in Vlaanderen in kaart te brengen. Ik geef hier als voorbeeld Vlaams-Brabant (SLIDE).


De voertuigen van de controleteams werden uitgerust met een on-line verbinding met de centrale computer in Aalst. Er kan dus onmiddellijk worden vastgesteld wie betaalt en wie niet betaalt. De combinatie van de kaarten en de moderne communicatie-apparatuur maakt een doelgerichte controle mogelijk. De gemeenten met de hoogste fraudepercentages zullen eerst gecontroleerd worden. Binnen deze gemeenten kan verder gedifferentieerd worden naar de straten met de meeste ontduiking. Deze controles zijn momenteel aan de gang en zullen in de komende maanden worden opgevoerd.

Zoals u ongetwijfeld weet, loopt momenteel loopt ook een mediacampagne. In een eerste fase werd een mediamix samengesteld uit een televisiespot op de BRTN, advertenties in de dag- en weekbladen, folders en affichettes. Deze middelen zijn er in de eerste plaats op gericht de belastingplichtige te informeren en degenen die nog niet betalen aan te zetten om te betalen. Aanmelden kan via een centraal telefoonnummer. Moesten er onder u zijn die tot hiertoe “vergeten” zijn te betalen, die kunnen bellen naar het nummer : 0900-10203.



Ik wil nog wel eens benadrukken dat er geen sprake is van een formele amnestie. Wie tijdens een controle tegen de lamp loopt, betaalt de normale boete. Ook de volgende jaren zal verder gewerkt worden aan de verfijning van de controlemethoden. Er wordt naar gestreefd om de doelgerichtheid van de controle zo groot mogelijk te maken.

4) HISTORISCHE VERGISSING OF WERELDPRIMEUR ?

Ik denk dat ik mag stellen dat de outsourcing van het Kijk- en Luistergeld een succes mag genoemd worden. We zijn er in geslaagd om op zeer korte tijd nl. nu ongeveer een jaar, de dienst te outsourcen, de continuïteit werd verzekerd nl. op 1 oktober lag voor sommigen het aanslagbiljet in de bus, hetwelke nu verstuurd was door Cipal en niet meer door Belgacom; de strijd tegen de ontduiking werd beloftevol ingezet.

Met het oog op de uitvoering van de motie van het Vlaamse Parlement m.b.t. de fiscale autonomie en dan in bijzonderheid m.b.t. de inning van de eigen gewestbelastingen, wens ik binnen de Vlaamse regering concreet overleg te plegen over de mogelijkheden tot een verderschrijdende uitbesteding van de inning van Vlaamse belastingen. Zeker wanneer in een volgende staatshervorming opnieuw belangrijke delen overgeheveld worden naar de Gewesten en Gemeenschappen en mogelijk zelfs volledig nieuwe belastingscategoriën, moeten wij durven denken, hoe wij de belastinginning optimaal kunnen organiseren. Een doorgedreven informatisering, wellicht in een autonome entiteit, die aan de concurrentie moet onderworpen zijn, is wellicht een sleutelfactor in het welslagen van deze operatie. Of het helemaal op dezelfde manier moet georganiseerd worden, valt nog te bekijken. Elke belasting heeft zijn of haar kenmerken. Klakkeloos kopiëren, is steeds gevaarlijk. Zo zal er, wat bij het Kijk- en Luistergeld niet mogelijk was, moeten gestart worden met de vereenvoudiging van de belasting zelf. Het aantal vrijstellingen, verminderingen en uitzonderingen moet worden teruggedrongen of verleend worden op basis van objectieve criteria. Ik denk aan leeftijd, aantal kinderen, ... Vanuit deze vereenvoudigde belastingsstructuur moet dan gezocht worden naar de meest optimale oplossing. Hierbij moet rekening gehouden worden met alle elementen. Bij het Kijk- en Luistergeld wezen deze in de richting van outsourcing. Maar geen enkele techniek is zaligmakend op zich, ook outsourcing niet.

De Vlaamse overheid heeft opnieuw aangeknoopt bij een praktijk van voor de Franse revolutie nl. de outsourcing van belangstingsontvangsten. Deze praktijk gaat terug op de oudheid, denken we maar aan het Bijbelse verhaal van de tollenaar. Een historische vergissing was deze terugkeer naar de geschiedenis zeker niet. De outsourcing van het Kijk- en Luistergeld was een succes. De resultaten van de eerste eigen inning van de belastingen zijn positief. Het Vlaamse Parlement en de Vlaamse regering hebben beslist om op deze weg verder te gaan. Outsourcing zal hierbij een middel zijn, maar is geen doel op zich.

Ik dank u.